Stärk likvärdigheten i den svenska skolan

Reviderat i februari 2023.

Fram till slutet av 1990-talet var den svenska grundskolan en av de bästa i världen och den hade en hög grad av likvärdighet. Eleverna hade mycket goda resultat i de internationella jämförande studierna och det var små skillnader mellan elever och skolor. Särskilt väl lyckades den svenska skolan med de elever som hade svårigheter av olika slag. Skolpolitiken var inriktad på att ge alla elever goda förutsättningar att erövra kunskaper, bilda sig samt bidra till samhällets utveckling. En sådan skolpolitik gynnar såväl individer som samhälle och den har bidragit till Sveriges utveckling.

I dag är denna skola historia. Sedan slutet av 90-talet har skillnaderna mellan elever och skolor ökat kraftigt. Även om den svenska skolan fortfarande är mer likvärdig än i många andra länder ökar skillnaderna mycket snabbt i Sverige. Över tid har det blivit alltfler elever som inte klarar kraven för gymnasiebehörighet samtidigt som alltfler får högsta betyg i alla ämnen.

Skolpolitiken inriktas på konkurrens mellan skolor och eleverna sorteras efter bakgrund och studieresultat. Elever med högutbildade föräldrar, mycket stöd hemifrån och höga betyg samlas på vissa skolor medan elever med lågutbildade föräldrar, sämre stöd hemma och låga betyg samlas på andra. Den svenska skolan blir alltmer segregerad och likvärdigheten har kraftigt försämrats. Elevernas bakgrund får allt större betydelse för hur de klarar skolgången. Trots att kravet på likvärdighet är inskrivet i skollagen har en rad reformer genomförts som verkar i rakt motsatt riktning. Effekterna av dessa ökade skillnader mellan skolor och elever är stora och skadliga för elever, skola och samhälle.

Unikt för den svenska skolan är dess extrema marknadsutsättning. Inget annat land har gått lika långt när det gäller att privatisera och marknadsanpassa sitt skolsystem. De ansvariga bakom marknadsutsättningen menade att om man drev de offentliga skolorna enligt samma principer som privata företag skulle konkurrensen höja kvaliteten och sänka kostnaderna. Bakom marknadsutsättningen fanns också en önskan från flera aktörer att öppna upp nya områden för privat kapital och investeringar.
Det skulle ske genom fritt skolval, individuell skolpeng och möjlighet för aktiebolag att driva skolor. Men det blev inte som de ansvariga lovade utan marknadskrafternas intåg i skolan har medfört ökade skillnader och en lång rad andra negativa effekter. Marknadskrafterna sållar inte fram bra skolor utan de skapar segregerade skolor och det sänker i första hand de svagaste elevgrupperna.
Grundskolor konkurrerar inte främst med kvaliteten på sin utbildning utan de konkurrerar med sitt elevurval. En skola som lyckas dra till sig elever med välutbildade föräldrar får goda resultat. Det gäller oavsett om skolan är kommunal eller fristående och oavsett pedagogisk profil. Skolsegregationen har sin grund i bostadssegregationen som förstärks av det fria skolvalet och marknadsutsättningen. Det finns ytterligare förklaringar till den försämrade likvärdigheten och till att fler elever lämnar grundskolan utan godkända betyg, som till exempel förändringar av betygsystemet.
Den skolpolitik som styrs av konkurrens- och marknadstänkande leder bland annat till:

att allt fler ungdomar slås ut från skola och arbetsliv, de svagaste elevgrupperna missgynnas

att betygssystemet korrumperas av betygsinflation
att oseriösa och kriminella skolhuvudmän kunnat driva skola
att skolan som en mötesplats mellan elever med olika bakgrund undermineras,
att den demokratiska insynen i skolan försämras
att den demokratiska kontrollen av skolsektorn minskar – allt fler beslut tas i aktiebolagens slutna rum
att kostnaderna för skolan ökar
att ojämlikheten ökar i hela samhället.

Den våg av nedskärningar, ofta kallade effektiviseringar, som sker i de kommunala skolorna och den lärarbrist som uppstått, har ett samband med marknadsutsättningen. Dels förs miljard-belopp bort till vinster i aktiebolagen dels påverkas lärarna av den detaljstyrning och kontroll-politik som konkurrensen om eleverna fört med sig. Skolan är i allt mindre utsträckning ett gemensamt samhälleligt uppdrag där kunskap och bildning för alla sätts i fokus.

För att återigen få en skola som är mer likvärdig och av högre kvalitet krävs en rad omfattande insatser. I detta program har vi valt att begränsa oss till de frågor som direkt gäller skolan. Vi har också begränsat oss till åtgärder som berör likvärdigheten även om vi är medvetna om att också andra förändringar kan behövas i skolan.

1. Återupprätta skolan som en samhällsbyggande institution

Skolans funktion i samhället har i ökande grad kommit att reduceras till att gälla de individuella kunskapsmålen. Den syn på skolan som låg bakom införandet av den samman-hållna nioåriga grundskolan, att skolan skulle vara en samhällsbyggande institution, att alla elever skulle få så goda kunskaper som möjligt, har ersatts av synen på skolan som en arena för individuell måluppfyllelse. Skolan är inte längre med självklarhet en plats där unga med olika bakgrunder kan mötas och lära om och av varandra.

Vi menar att samtalen om skolan och dess utveckling måste ta sin utgångspunkt i en uppfattning om vad skolan ska vara, vilka mål den ska bidra till att förverkliga, vilken roll den ska ha i samhällets utveckling.

Vi föreslår att skolan på nytt ges ett tydligt övergripande uppdrag att stärka det gemensamma och demokratiska samhällsbygget. Det uppdraget ska inte bara vara en självklar del i undervisningen utan även styra skolans organisation på både nationell och lokal nivå. Skolans uppgift är att ge eleverna goda kunskaper, bildning och goda förutsättningar att verka i det demokratiska samhället.

2. Definiera begreppet likvärdighet i skollagen

Enligt skollagen ska skolan vara likvärdig. Men det finns ingen tydlig fastställd definition av vad likvärdighet betyder, det tolkas på olika och ibland motstridiga sätt. För att åter igen bygga upp en likvärdig skola behövs därför en förklaring av begreppet. Att skolan är likvärdig bör innebära följande:

Skolan ska ha en kompensatorisk roll; den ska sträva efter att ta tillvara det bästa hos alla elever och att motverka effekter av de skillnader i socioekonomiska och andra förutsätt¬ningar som finns mellan skolor och mellan elever. Skolhuvudmännen ska eftersträva en allsidig sammansättning av elever med varierande bakgrund på alla skolor. Det ska vara så små skillnader som möjligt mellan elever, skolor och kommuner. Det ska vara små skillnader mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund, mellan elever med utländsk och svensk bakgrund och mellan pojkar och flickor.

Likvärdighet i skolan ska alltså inte reduceras till en fråga om lika möjligheter att till exempel välja skola. Likvärdighet ska kopplas till såväl jämlikhet som jämställdhet. Skolpolitiken ska aktivt inriktas på att minska skillnaderna mellan skolor och mellan elever med olika bakgrund och varje skolpolitiskt beslut ska prövas mot hur likvärdigheten påverkas.

3. Skolan ska styras av demokratiska beslut – inte av marknaden

I dag är det kommunen som är huvudansvarig för sin skolorganisation. Samtidigt är det staten, genom Skolinspektionen, som beslutar om tillstånd för nyetablering av fristående skolor och det är marknaden som styr vilka elever som ska gå i dem.

När de vinstdrivna skolbolagen får tillstånd att starta grundskolor etablerar de sina skolor där de har störst möjligheter att fylla sina elevplatser med studiemotiverade elever med goda förutsättningar, inte där behovet av nya skolor är störst. Med studiemotiverade elever kan de hålla nere lärartätheten och ändå få goda kunskaps¬resultat. Det är framför allt genom att spara på lärarna och fyllda klasser, som de får möjlighet att göra vinst. Vinstmöjligheterna styr skoletable¬ringarna, inte elevernas och samhällets behov. Kommunerna, som har det yttersta ansvaret för att alla elever får den skola de har rätt till, kan inte planera sin skolorganisation rationellt och långsiktigt. De måste anpassa sig till de förutsättningar som marknaden och de vinstdrivna skolbolagen skapat.

När nya friskolor startar och lockar elever från de kommunala skolorna innebär det också ökade kostnader för kommunen. Det blir färre elever per klass och kostnaden per elev ökar. Genom ersättningssystemet till de fristående skolorna får de därmed högre ersättning trots att deras kostnader inte ökat. Kommunerna saknar möjligheter att på kort sikt anpassa sin skolorganisation.

Kommunerna ska ha den slutliga beslutanderätten om skoletableringar för att kunna planera sin skolorganisation med sikte på att stärka likvärdigheten. Skoletableringar ska vara ställda under demokratisk kontroll även på kommunal nivå.

4. Inför ett likvärdigt system för skolval och skolplacering där målet är att alla skolor ska vara bra skolor

Det går inte att blunda för att elevers och föräldrars val av skola är en av de främsta orsakerna till ökad skolsegregation och minskad likvärdighet i grundskolan. Det har blivit allt viktigare vilken skola man går på. Sorteringen av elever med olika bakgrund och förutsättningar ökar snabbt mellan olika skolor. Även om skolsegregationen vilar på bostadssegregationen visar aktuell forskning att den kraftiga ökningen av skolsegregationen inte kan förklaras av bostadssegregationen.

Dagens skolpolitik skapar vinnare och förlorare. När det finns förlorarskolor blir det viktigt för allt fler föräldrar att välja skola för sina barn. Därmed skapas en nedåtgående spiral där fler val leder till fler förlorarskolor. Vore skolan likvärdig, och alla skolor bra skolor, skulle det upplevda behovet att välja minska, eller upphöra.

Vi menar att samhället står inför en genuin intressekonflikt. Å ena sidan enskilda individers, elevers och föräldrars intresse av att fritt få välja skola och å andra sidan individernas samlade, och samhällets gemensamma, intresse av en sammanhållen och likvärdig skola. Den nuvarande utformningen av skolval/skolplacering minskar likvärdighet och berövar barn och elever i de förlorande skolorna möjligheten till goda kunskaper och livsmöjligheter. När man står inför motstridiga intressen måste man bestämma sig för vad man tycker är viktigast. Man måste väga de motstridiga intressena mot varandra och fatta beslut om hur man ska prioritera. Det går inte att bara låtsas som om intressekonflikten inte finns. I ett demokratiskt samhälle ska alla elevers rätt att få en bra och likvärdig utbildning väga tyngst. Därför måste system för skolval och skolplacering utformas så att det gynnar likvärdighet och motverkar segregation . Det kan till exempel ske genom att avskaffa de fristående skolornas rätt att ta in elever utifrån kötid, att ansökan och fördelning av elever till alla skolor ska skötas av samhället och om kvotering av platser för att åstadkomma allsidig elevsammansättning

Förslagen om ett obligatoriskt skolval, att alla elever/föräldrar ska tvingas att välja en skola inom dagens regelverk är en återvändsgränd. Om ett obligatoriskt skolval ska införas måste det kombineras med de åtgärder som utredningen ”En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning SOU 2020:28.” har föreslagit. Det innebär att ett nytt nationellt och gemensamt skolvalssystem inrättas som Skolverket ansvarar där alla huvudmän ingår och där skolvalet ska ske samtidigt. Huvudmännen ska också aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter.

Vi föreslår också en kraftfull statlig satsning på de skolor som i dag har blivit förlorare för att de ska kunna bli bra skolor. Satsningen ska bestå av ett särskilt anslag som möjliggör tidiga och riktade stödinsatser samt utveckling av undervisningen på vetenskaplig grund. Sådana insatser görs idag men är inte tillräckliga för att bryta utvecklingen i ”förlorarskolorna”. Kommunerna ska sträva efter att alla skolor ska svara mot likvärdighetskraven om till exempel allsidig elevsammansättning och kompensa¬toriska åtgärder. Samhället ska, som ett led i att motverka segregation och öka likvärdigheten, sträva efter att minska antalet elever som väljer bort skolor i närområdet.

5. Förbjud vinstdrivna skolhuvudmän – låt samhället ta över skolorna

De vinstdrivna aktiebolagens inträde på skolområdet och att skolan har blivit en världsunik marknad, har medfört en rad allvarliga och negativa effekter på skolverksamheten. Det gäller allt från konkurser, vinstöverföringar till skatteparadis och till att skolor, i strid med skollagen, handplockar elever och stöter bort elever med stora och kostsamma behov. Det mest allvarliga är att de vinstdrivande skolföretagen är den starkaste faktorn i den segregations¬process som pågår i den svenska skolan. En vinst i ett skolbolag bygger i första hand på att bolaget håller nere den största utgiftsposten, antalet lärare. Bolagsskolorna har avsevärt lägre lärartäthet än de kommunala skolorna. För att få bra resultat trots färre lärare måste de ha elever med goda förutsättningar, de är beroende av ett segregerat elevurval. Bolagen driver effektivt fram stora skillnader mellan skolor och elever. Möjligheten att starta vinstdrivande skolor även när kommunerna säger nej har också bidragit till överetableringen av skolor.

Skolor drivna av aktiebolag och andra företag som har vinst som drivkraft har tagit över allt mer och dominerar friskolebranschen. Det är också dessa skolföretag som står för nästan hela tillväxten av friskolorna.

Vi tror inte att vinstbegränsningar eller mer kontroll och detaljstyrning av skolföretagen kommer att lösa problemen med skolsegregationen. Det är själva systemet med vinstintresse som drivkraft som är skadligt för verksamheten i skolan. Därför måste de vinstdrivna bolagsskolorna avvecklas.

När de vinstdrivna företagsformerna ska fasas ut kan de skolor som vill fortsätta sin verksamhet ombildas till andra driftsformer. Finns det inget intresse hos huvudmännen att fortsätta utan vinst måste samhället ta över verksamheten.

Avvecklingen måste ske ansvarsfullt och planerat över tid för att eleverna inte ska drabbas. Exakt hur det ska gå till kräver en särskild utredning. En förutsättning är att de kommunala skolorna ges möjligheter att hålla en mycket hög kvalitet. Alla skolor ska vara bra skolor.

6. Avveckla skolpengssystemet – inför ett öronmärkt behovsstyrt statsbidrag till skolan

Dagens system med skolpeng knuten till varje enskild elev som tillämpas i nästan alla kommuner motverkar en likvärdig skola och det måste därför avvecklas. När en skola blir bortvald försvinner resurser för varje elev som förloras samtidigt som skolan står kvar med nästan alla sina kostnader för personal och lokaler. Skolan som förlorar elever får då sämre förutsättningar att klara sin uppgift och hamnar lätt i en nedåt¬gående spiral.

Vi föreslår att staten övertar finansieringsansvaret för skolan och tydligt anger principer för resursfördelningen. Statsbidraget till kommunernas skolverksamhet ska lyftas ur det generella bidraget till kommunerna och öronmärkas till skolan. Bidragets storlek ska bygga på bland annat antalet elever och fördelning på årskurser, kommunens befolkningsgeografi (långa avstånd = små skolor), befolkningens socioekonomiska sammansättning, antal nyanlända elever och elevernas könsfördelning.

Med bidraget ska följa tydliga ramar och principer för hur kommunerna ska fördela resurser vidare till skolorna. Fördelning enbart per individ ska undvikas. Det ska inte vara möjligt att den del av anslaget som tilldelas kommunen utifrån förutsättningar och behov fördelas efter andra grunder.

7. Riktade satsningar behövs till elever som anländer till Sverige under skoltiden

De elever som kommer till Sverige under skoltiden, särskilt i mellan- och högstadieåldern, har stora svårigheter med att nå skolans mål. På några få år ska de klara av kurser som infödda elever behöver nio år för att klara. Alltför många av dessa elever ställs inför övermäktiga krav och slås ut från skola och arbetsliv. För att skolan ska kunna ge dem tillräckligt med stöd måste varje elev få riktade resurser och tillräckligt med tid för att möjliggöra att de når målen i grund- och gymnasieskola. Särskilda statliga resurser för dessa elever måste ingå i det öronmärkta statsbidraget till skolan. De nyanlända eleverna ska så snart det är lämpligt ingå i vanliga klasser och undervisningsgrupper och få god tillgång till studiehandledning på modersmålet.

8. Stärk professionen – avskaffa marknadsstyrningen av lärare och rektorer

Genom att skolan blivit marknadsstyrd och genom införandet av New Public Management i offentlig verksamhet i Sverige har professionens roll blivit starkt förändrad, individualiserad och detaljstyrd. Lärare och skolledare pressas i många fall till att bli företrädare för privata företagsintressen eller att främja sin egen löneutveckling, snarare än att företräda elevers och samhällets intresse av god utbildning. Yrkesrollen som lärare eller skolledare har utvecklats i riktning mot att bli ”marknadsförare” som för att få elever till skolan pressas att göra avkall på sina professionella bedömningar. Utvecklingen gäller inte bara för de fristående skolorna; hela skolsystemet har påverkats. De vinstdrivna skolorna har kommit att sätta normen också för de kommunala som måste anpassa sig till att de konkurrerar med de fristående skolorna om eleverna.

Parallellt med införandet av en marknadsstyrd skola har stat och kommun infört nya styrmodeller hämtade från det privata näringslivet, som sammanfattande brukar benämnas New Public Management. Modellerna förutsätter införande av nya detaljerade (kontroll)funktioner för att kontrollera lärare och skolledare i deras arbete med att nå målen. Resultatet har blivit en rad nya arbetsuppgifter i skolan, tiden för pappersarbete och byråkrati har ökat och tiden för att förbereda elevernas undervisning har minskat.

För att få en likvärdig skola måste professionen stärkas och ges reella förutsättningar att planera och leda den dagliga verksamheten i skolan. Också av det skälet måste marknads-styrningen avskaffas tillsammans med den detaljerade kontrollen av professionens arbetsuppgifter. En profession som känner att de har samhällets förtroende och stöd utför sitt uppdrag bättre än en kontrollerad och detaljstyrd. Med detta och med en lönestruktur som enar istället för att splittra de professionella ökar också förutsättningarna att läraryrket på nytt ska få status, bli attraktivt och locka fler duktiga studenter till lärarutbildningen.

9. Att avskaffa F-gränsen är en fråga om likvärdighet

Ett huvudsyfte med den obligatoriska grundskolan är att alla elever ska få de kunskaper och färdigheter som är nödvändiga för att de ska klara sig i dagens samhälle. Tanken från början var att alla elever skulle ges förutsättningar och möjligheter att träda in på arbetsmarknaden, studera vidare och delta i samhällslivet.

I dag fungerar inte detta eftersom det i praktiken krävs en genomgången gymnasieskola för att komma in i arbetslivet. För den grupp elever som inte har gått i, eller klarat gymnasieskolan, är det mycket svårt att få ett arbete. En del av dessa elever klarar sig tack vare olika introduktionsprogram i gymnasieskolan och de utbildningar som folkhögskolor erbjuder. En del lyckas också få ett arbete på annat sätt men alltför många hamnar utanför både arbetsmarknad och ett ordnat samhällsliv. När 15 procent, eller cirka 15 000 elever om året, nekas tillträde till gymnasieskolan är det ett stort samhällsproblem.

Ingen ska behöva bli underkänd i en obligatorisk grundskola och stoppad från fortsatta studier. Därför måste det underkända betyget F avskaffas i grundskolan. Dessa elever behöver mer stöd både i grundskola och gymnasieskola i stället för att stängas ute. De ska ges en möjlighet att växa och öka sina kunskaper och de ska välkomnas in i samhällsgemenskap och arbetsliv. Att avskaffa F-gränsen är en fråga om likvärdighet.

Nätverket för en likvärdig skola kräver att betyget F avskaffas i grundskolan. Alla elever som varit närvarande i grundskolan ska bli behöriga att fortsätta studera på ett nationellt program i gymnasieskolan.

10. Offentlighet och yttrandefrihet – grundlagen ska gälla i hela skolsystemet

En av demokratins grundpelare är att all offentlig verksamhet ska vara öppen för insyn. Offentligt anställda, de som vet hur verksamheten fungerar, ska ha full yttrande- och meddelarfrihet. Väljare (och skattebetalare) ska ha full insyn i hur verksamheten bedrivs och hur pengarna används. Detta för att kunna bedöma verksamheten, för att kunna ställa ansvariga till svars och för att kunna ta ställning i de demokratiska valen.

Offentlighetsprincipen är inskriven i grundlagen. Men offentlighetsprincipen gäller inte för de fristående skolorna och därmed saknas demokratisk insyn. Skolans privatisering har också medfört att de restriktioner som råder för anställda i privata företag att fritt yttra sig, har spridit sig även till de offentliganställda. Lärare och skolledare vågar inte berätta om missförhållanden i verksamheten.

Vårt förslag är att grundlagens paragrafer om öppenhet, insyn och skydd för anställda att yttra sig fritt ska gälla i alla offentligt finansierade skolor oavsett huvudman.

11. Återta den offentliga kontrollen över vuxenutbildningen

Vuxenutbildningen i Sverige borde vara ett viktigt instrument för att stärka likvärdigheten i utbildningen och kompensera för olika bakgrund och förutsättningar. Tyvärr har vuxenutbildningen inte fått den prioritet, den styrning och det ansvarstagande från det offentliga som den förtjänar. Istället har marknadslösningar med vinstdrivna utbildningsanordnare och kortsiktigt ekonomiska ställningstaganden från stat och kommun blivit tongivande. Kvaliteten i vuxenutbildningen har blivit lidande. De idag cirka 400 000 deltagarna i vuxenutbildningen erbjuds en utbildning som får skarp kritik från både Skolinspektionen, statliga utredningar, och lärarfack vad gäller likvärdighet och kvalitet. Undervisning på entreprenad i den omfattning och på det sätt som sker idag har ifrågasatts samt om entreprenader överhuvudtaget borde tillåtas.

I gymnasieskolan har eleverna en nationellt fastslagen garanterad undervisningstid. Detta saknas i vuxenutbildningen. Det innebär att undervisningstiden kan skilja stort mellan olika utförare. Den flexibilitet som efterfrågats i vuxenutbildningen med oklarheter i vad lärarledd undervisning/undervisningstid betyder och med betalning till utförare för antal kurspoäng leder till brister i undervisningskvaliteten. Ett system där lägsta pris vinner upphandling leder också till låga lärarlöner med låg lärartäthet. Betalning i förhållande till antalet kurspoäng ger också starka drivkrafter till att godkänna elever fast de inte har klarat kurserna på ett tillfredställande sätt. Det råder stor oreda inom den kommunal vuxenutbildningen där marknaden fått ett allt större genomslag.

Vi förespråkar att den offentliga styrningen stärks och att kommunen åter blir dominerande utförare. Vi föreslår också att ökade medel anslås till vuxenutbildningen för att höja kvaliteten. Den grupp som idag har störst behov av vuxenutbildning ska få utbildning av god kvalitet.

Summering

Att lägga om skolpolitiken så som vi föreslår ovan är ingen lätt uppgift. Omläggningen kommer att innebära påfrestningar och den kommer att möta hårt motstånd från dem som har intressen i att dagens skolpolitik fortsätter. Men om den negativa utvecklingen för den svenska skolan ska kunna vändas måste systemförändringar ske. Att fortsätta som idag fast med mindre justeringar kommer inte att ändra något avgörande.

Vi föreslår
Att skolans samhällsbärande uppdrag stärks
Att likvärdighet definieras i skollagen
Att alla skolreformer prövas mot följder för likvärdigheten
Att det demokratiska inflytandet över skolan stärks och att kommunernas makt över skoletableringar säkerställs
Att systemet för skolval och skolplacering ska gynna likvärdighet
Att de vinstdrivna bolagsskolorna avvecklas
Att skolpengssystemet avskaffas
Att ett samlat statsbidrag till skolan införs
Att särskilda resurser tillförs för elever som anländer till Sverige under skoltiden
Att professionen i skolan får förutsättningar att stärkas
Att offentlighetsprincipen ska gälla i hela skolsystemet

Nätverket för en likvärdig skola